Le bilan nuancé des communes nouvelles

Dans son ouvrage, Communes nouvelles, atouts… et dangers, Frédéric Ville démocratise un sujet technique que les élus avaient jusqu’ici tendance à monopoliser. La commune nouvelle, surtout rurale, est pourtant une réalité très humaine.

La commune nouvelle ? C’est une possibilité facilitée et offerte par les lois de réforme des collectivités territoriales de 2010 et 2015, de se regrouper entre plusieurs communes.

Objectif principal : réaliser, dans  un contexte budgétaire contraint, des économies d’échelle par mutualisation de moyens. 557 communes nouvelles ont ainsi vu le jour en France entre 2011 et début novembre 2017, regroupant 1 871 communes fondatrices. Après des études et bilans nationaux partant tous de l’hypothèse que les communes nouvelles sont nécessairement une bonne chose.

Frédéric Ville, journaliste spécialiste des collectivités locales, signe un ouvrage plus distancié : « C’est une enquête journalistique sans a priori, auprès d’élus qui ont créé des communes nouvelles ou les ont en projet, auprès d’autres élus qui y sont plutôt opposés, ou de citoyens observateurs ou critiques ».

 

« Les possibilités d’investissement sont accrues, l’optimisation des dépenses de fonctionnement et de personnel réelle »

Dans son livre, l’auteur montre que les regroupements actuels sont essentiellement ruraux. 92 % des communes créées entre 2011 et 2016 ont moins de 2 500 habitants et 76 % des communes fondatrices ont entre 100 et 1 499 habitants. Quelles sont leurs motivations ? Avant les rationalisations évoquées plus haut, il s’agit souvent de mettre d’abord à profit des incitations financières : maintien ou bonification de 5 % des dotations de l’état. C’est aussi pouvoir investir davantage, aménager ; offrir plus de services ; obtenir une taille critique pour peser dans l’intercommunalité. Pour d’autres, c’est répondre à une pénurie d’élus. Mais certaines communes nouvelles ont déjà « entraîné des démissions de conseillers municipaux qui voyaient s’éloigner le plaisir de s’impliquer », selon Frédéric Ville.

Dans les Mauges, 64 communes fusionnées en six communes nouvelles !

Certaines se sont néanmoins faites sur un nécessaire projet de territoire. Dans les Mauges, les fusions impressionnantes de 64 communes en six communes nouvelles remplaçant six anciennes intercommunalités, laissant elles-mêmes place à une seule communauté d’agglomération, ont été possibles en raison de collaborations déjà existantes et d’une histoire partagée. Un projet de territoire sera aussi facilité par certaines logiques préexistantes : géographie, continuité urbaine, sociologie, etc. Ingrandes et Le Fresne-sur-Loire (Maine-et-Loire) ont ainsi fusionné car le second village est en réalité une extension du premier ; Cherbourg a « absorbé » quatre villes de sa périphérie, partageant avec elle une identité ouvrière.

« Attention aux risques de perte de proximité, de politisation »

L’auteur montre que malheureusement, certains projets n’ont parfois été définis qu’après la création de la commune nouvelle, plus motivée d’abord par les incitations financières. La commune nouvelle est de fait souvent plutôt une affaire d’élus, alors que sa réussite nécessite d’associer le personnel, la population et les acteurs-clé, au minimum en en faisant un enjeu de campagne municipale. Ici ou là des referendums ont fait échouer une commune nouvelle (pays de Fillières, Charvonnex et Groisy, Chissay-en-Touraine, communauté de communes des Pieux…).

Ailleurs, des pétitions ont demandé sans succès la tenue d’un référendum (Ferrières, Saint-Georges-d’Aunay, Freigné, Plérin, etc). Les communes nouvelles qui ont le mieux réussi, à l’image de Thizy-les-Bourgs (Rhône), ont pris le temps de faire un diagnostic précis de l’existant (collaborations, patrimoine…), anticipé les impacts techniques, fiscaux et financiers, et bien représenté les communes historiques en s’appuyant par exemple sur une charte de bonne conduite définissant le rôle des communes déléguées.Moyennant ces préalables, les possibilités d’investissement peuvent être accrues, l’optimisation des dépenses de fonctionnement et de personnel réelle : par exemple, 40 000 euros économisés sur la masse salariale au Bas-Ségala (1 615 hab., Aveyron) ou 40 % d’économies sur les assurances à Cour-Maugis-sur-Huisne (634 habitants, Orne).

Conserver les mairies déléguées pour préserver la proximité

Mais comment maintenir les services de proximité ? En conservant des mairies déléguées, on gardera a minima la délivrance de l’état civil et la célébration de mariages et éventuellement la gestion du cimetière, de la salle des fêtes, l’entretien du bourg, le soutien à la vie associative, voire un petit budget propre, etc. L’auteur montre que ces adaptations sont très importantes, notamment pour des communes nouvelles étendues, au risque d’une inefficacité de l’action publique. Le mouvement des communes nouvelles ne peut être observé indépendamment de la montée en puissance de l’intercommunalité. Certaines se sont ainsi créées pour peser davantage dans de nouvelles intercommunalités élargies, parfois à l’échelle d’anciennes intercommunalités (Mauges, Charny-Orée-de-Puisaye, Bas-Ségala, etc).

Frédéric Ville met en garde sur les risques de projets à nouveau précipités, avec le retour de la carotte financière, interrompue en 2017 : « On ne prend pas une décision aussi lourde que celle de créer une commune nouvelle, uniquement pour résoudre sans effort les problèmes financiers d’une commune (grâce aux dotations), pour une courte période de trois ans qui plus est ».

Attention aussi, en zone rurale, aux risques de perte de proximité, de politisation, de délitement du bénévolat et du lien social, soulignés par des élus et citoyens dont certains commencent à structurer leur opposition, à l’image du Comité de défense des petites communes du Maine-et-Loire ou de l’association SOS Mariage forcé demandant la défusion d’Etables-sur-Mer et de Binic (Côtes d’Armor). Pour l’auteur le temps de la réflexion est essentiel. Comment offrir plus de services ou investir mieux, à coût réduit et sans perdre en proximité et en lien social, notamment sur de vastes territoires ? Pour réussir, il faut satisfaire toutes les conditions requises, et non quelques unes.

Pour en savoir plus sur l’auteur

Communes nouvelles Atouts… et dangers

Préface de Vanik Berberian, président de l’Association des maires ruraux de France.
Salientes Éditions, 172 p., 14,90 €
En vente sur fredericvillejournaliste.fr